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弥勒市顺达汽车运输有限公司诉石安公路路政管理大队(公路行政强制)案

2017-12-22 10:15:21 来源: 本站

[裁判要旨]行政强制措施不仅有严格的程序要求,而且强制期限还要以行政目的的实现为限。

[案情]
上诉人(一审原告)弥勒市顺达汽车运输有限公司(以下简称为:顺达公司)。
被上诉人(一审被告)石安公路路政管理大队(以下简称为:石安路政大队)。
2014年6月8日,驾驶员张永增驾驶上诉人顺达公司的云G514XX号大货车行至G326线豆黑村附近时,不慎撞上K1187+633公路上跨桥梁,致桥梁严重受损被迫停止使用。事故发生后,张永增未报告交警和路政部门便擅自驾车驶离。同日,被上诉人石安路政大队对该起事故受案调查,并进行了现场勘验。2014年6月16日,被上诉人对肇事驾驶员张永增进行了调查询问。2014年6月24日,被上诉人向张永增作出昆石安路政赔字〔2014〕第06001号《公路赔(补)偿通知书》,决定当事人的赔(补)偿金额以公路养护部门鉴定和修复方案金额为准。2014年6月25日,经交警部门认定,张永增承担此次事故的全部责任。同日,被上诉人作出昆石安路政责停(2014)06001号《责令车辆停驶通知书》,责令云G514XX号车辆停止行驶,于30日内到被上诉人处接受处理。2014年7月25日,被上诉人作出昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》,对云G514XX号车辆延期停驶30日。2014年8月5日,被上诉人向上诉人顺达公司和张永增作出昆石安路政赔字〔2014〕第08001、08002号《公路赔(补)偿通知书》,决定当事人赔(补)偿上跨桥应急抢险工程费598618元整。2014年8月25日,被上诉人对云G514XX号车辆解除了责令停驶的行政强制措施,车辆由上诉人取回。上诉人对昆石安路政责停(2014)06001号、(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》不服,在本案中起诉要求确认(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》违法,其对(2014)06001号《责令车辆停驶通知书》的诉讼则通过另案解决。
[审判]
昆明市五华区人民法院审理认为,根据《中华人民共和国公路法》第八条第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路路政管理职责”和昆明市人民政府法制办公室公告(第1号)的规定,被告石安路政大队对辖区内的公路行使路政管理职责,其执法主体合法;对原告驾驶员张永增造成的交通事故导致桥梁破损的事实,有现场勘验笔录、现场照片、询问笔录及公安交警部门的责任认定书等证实,认定事实清楚;损害事故发生后,被告石安路政大队依职权立案、调查并依法送达相关文书,程序合法;《中华人民共和国公路法》第八十五条规定“对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”,《云南省公路路政管理条例》第二十六条规定“驾驶员行车过程中违反本条例规定,造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的,公路路政管理机构对其采取暂扣车辆的措施或者依法作出暂扣驾驶证、行驶证的决定,待处理完毕后立即放行、还证”,被告石安路政大队适用法律准确。据此,依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第七十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项和国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第五款第(二)项、第二十九条第一款之规定,判决:驳回原告顺达公司要求确认被告石安路政大队作出的昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》的具体行政行为违法的诉讼请求。案件受理费人民币50元,由原告顺达公司承担。
顺达公司不服一审判决,提起上诉。昆明市中级人民法院二审审理认为,《中华人民共和国公路法》第五十三条规定:“造成公路损坏的,责任者应当及时报告公路管理机构,并接受公路管理机构的现场调查。”第八十五条第二款规定:“对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。”本案中,驾驶人张永增在驾驶上诉人顺达公司云G514XX号车辆时撞上公路上跨桥梁,致桥梁严重受损被迫停止使用,经交警部门认定承担事故的全部责任。驾驶人张永增在未主动报告公路管理机构,未接受公路管理机构现场调查处理的情形下,擅自驾车驶离,其行为已构成违法。被上诉人石安路政大队作为事发路段的公路管理机构,有权依据上述法律规定对肇事车辆进行调查、处理。由于本案中被上诉人作出的昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》系对昆石安路政责停(2014)06001号《责令车辆停驶通知书》的延续,性质上属于对停驶车辆实施暂时性控制的行政强制措施,故该行政行为的作出及实施在程序上应严格遵循行政强制法的相关规定。昆石安路政责停(2014)06001号《责令车辆停驶通知书》因在行政程序上违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定,已被本院(2015)昆行终字第29号行政判决确认违法。被上诉人在前行政强制措施程序违法的情形下,再次作出昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》时仍未向当事人告知权利、救济途径、未听取当事人的陈述和申辩,同样存在违法之处。虽被上诉人曾于2014年7月25日作出昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》当日就停驶车辆制作过《证据登记保存清单》,但该清单所依据的系《中华人民共和国行政处罚法》有关证据保存的相关要求,所规定的证据保存期为7日,并非《中华人民共和国行政强制法》所要求制作的现场笔录,故此次行政强制措施在现场笔录的制作上同样违反了法定程序。因被诉的行政强制措施已由被上诉人自行解除,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项“有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:(二)被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的;”之规定,应判决确认昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》违法。综上,一审判决认定事实不清,适用法律错误,依法应予以撤销。据此,本院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第一款、第七十条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第(五)项第2目、第二十九条第一款、第三十条之规定,判决如下:一、撤销昆明市五华区人民法院(2014)五法行初字第25号行政判决;二、确认被上诉人石安公路路政管理大队于2014年7月25日作出的昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》违法。本案一、二审案件受理费共计人民币100元,由被上诉人石安公路路政管理大队负担。
[评析]
1、石安路政大队作出昆石安路政责停(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》的行政程序是否合法?
《中华人民共和国行政强制法》已于2012年1月1日起施行,对行政强制的设定和实施作了明确的法律规定,其中的程序性要求既是对行政强制行为的有力监督,也是行政强制行为合法性的重要保障。本案,根据石安路政大队作出的两份《责令车辆停驶通知书》及《解除行政强制措施通知书》的内容来看,系要求行政相对人将车辆停放于指定地点,在未经行政机关解除强制措施之前,不得自行取回车辆。即该责令车辆停驶通知书系在一段时间内对停驶车辆实施了暂时性地控制,限制了行政相对人对其财产的物权行使,从性质上应属于行政强制措施,故该行政行为的作出及实施应严格遵循《行政强制法》的程序性要求,但本案石安路政大队在实施该行政强制措施时并未依照《行政强制法》第十八条:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者签章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者签章;(十)法律、法规规定的其他程序。”的规定向当事人告知其依法享有的权利、救济途径,未听取当事人的陈述和申辩,未制作现场笔录,已严重侵害了当事人的合法权益,此行政程序的违法程度已足以动摇整个行为的合法性。
此外,行政强制措施系对行政相对人的人身权及财产权实施暂时性控制的行政行为,与行政处罚的性质不同,应分别适用《行政强制法》和《行政处罚法》的相关规定。石安路政大队在(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》作出当日对肇事车辆所制作的《证据登记保存清单》从文书格式及所载内容看均是依据《行政处罚法》对证据保存的要求所作,证据保存期与石安路政大队实际所实施的行政强制措施的期限也不相吻合,无法替代行政强制程序中的现场笔录。
2、(2014)07002号《责令车辆停驶通知书》的强制期限是否合理?
行政强制措施作为负担性行政行为,其实施应当适当,法律对其期限有明确规定的,不得超过法定期限,且在实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失的情形下,应予以及时解除,不得随意增加和延长对行政相对人人身、财产权的限制和约束。本案,石安路政大队对肇事车辆采取责令停驶的强制措施,是出于对事故调查处理的需要,故强制措施的存续应以事故调查、处理完成为限。石安路政大队向当事人作出并送达《公路赔(补)偿通知书》,明确对方应承担的具体赔(补)偿金额,应视为其作为公路管理机构对事故调查、处理职责的阶段性结束。即便当事人对调查处理结果持有异议,后续的解决处理也不以控制肇事车辆为必要手段。石安路政大队作为公路管理机构,在依法履行完对事故的调查、处理职责后,应对后期的损失追偿事宜与相应权利主体做好衔接,由对公路享有投资、建设、管理、经营的民事主体向肇事方进行损失的追偿,不得自行以延长行政强制措施作为要求当事人主动履行赔补偿义务的手段。因此,石安路政大队在2014年8月5日向当事人作出并送达《公路赔(补)偿通知书》以后仍然对肇事车辆实施责令停驶的行政强制措施,直至8月25日才予以解除,行政程序违法。

 


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