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赵丽青诉昆明市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认(退休行政核准)案

2017-12-22 10:16:11 来源: 本站

 

 [裁判要旨]因历史原因,部分在首次领取身份证之前即建立个人档案的职工存在档案记载出生年月与身份证、户口本、社保卡不一致情形。行政机关核准此类职工退休时,应以个人档案最先记载的出生时间为准。《居民身份证法》、《社会保险法》中“以身份证记载为准”的规则和原则,在此类案件中不予适用。
 [案情]
原告(被上诉人)赵丽青系联通云南公司退休职工,其所持户口簿和身份证记载的出生时间均为1959年8月4日。根据赵丽青个人档案记载:1979年,赵丽青参加昆明市糖业烟酒公司招工并填写了《招工审定表》,该份审定表上填写的赵丽青出生年月为1958年8月,该审定表于1979年8月21日至1979年10月26日经小队、大队、公社革委会、县计划委员会逐级审批盖章后,赵丽青获准参加工作;根据1981年7月10日填写并存放于个人档案中的《商业系统职工登记表》记载,赵丽青的出生年月是1958年8月;根据1981年9月21日填写的《转正审批表》记载,赵丽青的出生年月也是1958年8月4日;根据1982年10月填写的《定级审批表》记载,赵丽青出生年月一栏填写为1959年,月份未填写。1997年8月赵丽青由昆明市糖业烟酒公司转至联通云南公司工作,入职时其提交的简历,填写的《劳动合同制工人转移审批表》、《云南省劳动合同书》对出生年月均填写为1959年8月。联通云南分公司的人力资源系统所记载的赵丽青出生日期亦为1959年8月4日,岗位为管理技术岗。经查,1979年填写的《招工审定表》是赵丽青个人档案中盖有公章的关于出生年月的最早记录。2014年8月用人单位联通云南公司向昆明人社局申报办理赵丽青退休审核手续。上诉人市人社局受理后经审核于2014年8月25日作出具体审核确认行为,同意赵丽青从2014年8月给予(退休)登记并发放了第141407号《云南省企业从业人员退休证》。因市人社局认定赵丽青出生年月为1958年8月,故认定赵丽青于2013年8月就已年满55周岁,对其工龄算至2013年8月,并以2013年度退休时的标准核定赵丽青从2014年9月起按月享受基本养老金3380.81元。被上诉人赵丽青主张其出生时间为1959年8月,应于2014年8月4日才年满55周岁达到法定退休条件,故认为市人社局审核认定其2013年8月就已达到法定退休年龄并按2013年的标准核定基本养老金属事实错误,起诉请求撤销核准发放第141407号《云南省企业从业人员退休证》的具体行政行为,请求判令上诉人以被上诉人赵丽青1959年8月出生的事实为依据,重新办理退休手续并按2014年的标准核定退休工资,并请求判令市人社局赔偿损失。一审庭审过程中,原告自愿放弃起诉时提出的要求被告赔偿经济损失5000元的诉讼请求。
[审判]
一审法院认为,被告昆明市人社局认定原告赵丽青于2013年8月4日年龄届满法定55周岁、对其同意退休及核算退休待遇时,所依据的主要证据是原用人单位昆明市糖业烟酒公司的招工审定表及商业系统职工登记表等材料,此类材料属于用人单位的档案登记材料,相关出生时间记载内容(1958年8月4日)与赵丽青的法定户籍管理机关即昆明市公安局五华分局核发的居民身份证及常住人口登记卡载明的出生时间(1959年8月4日)不一致,而市人社局依据法律效力及客观权威性明显低于法定户籍管理机关登记信息的资料,认定赵丽青出生于1958年8月4日的基础事实,其认定事实的具体执法过程显然违反了我国《社会保险法》和《居民身份证法》等上位法的相关规定,导致被告市人社局对原告赵丽青作出的退休法定年龄确认及基本养老金待遇审核认定行为违反了行政诉讼法“以事实为依据,以法律为准绳”的基本原则,故被诉具体行政行为缺乏相应事实法律依据,法律适用错误,依法应予撤销。据此,一审人民法院判决: 一、撤销被告市人社局于2014年8月25日作出的关于原告赵丽青于2013年8月届满法定55周岁退休年龄予以同意退休并审核认定按2013年标准享受每月基本养老保险金人民币3380.81元的具体行政行为;二、由被告市人社局在本判决生效后针对原告赵丽青的法定55周岁退休年龄实际届满时间,重新作出退休及基本养老金待遇审核认定的具体行政行为。案件受理费50元,由被告市人社局承担。
一审宣判后,市人社局不服判决向昆明中院上诉,上诉理由主要为:1、市人社局系基于档案最先记载的出生时间作出认定,是人社系统的一贯做法;2、以档案最先记载时间作出认定,符合劳社部发(1999)8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》、云南省劳动和社会保障厅《关于企业职工办理退休办法(试行)》相关规定;3、《身份证法》与《社会保险法》、《劳动法》、《劳动合同法》处于同一位阶,但各自调整的范围不同。退休登记作为劳动人事范畴的一部分,应当优先适用劳动人事方面的法律法规以及相应的地方性法规、规章。
二审法院判决认为:在被上诉人赵丽青出生时间认定的问题上,《居民身份证法》和《社会保险法》虽为上位法但属于出生时间认定的一般性规定,两个一般规范性文件虽为下位法但属于处理社会保障事项中关于出生时间认定的特别规定,若仅以上位法优于下位法的原则而忽略特别法相对一般法的优先性,可能造成法律适用的不当。1979年赵丽青填写《招工审定表》时并无身份证制度,填写的出生时间系其自报,直至1981年进行员工信息登记和转正时,其自报的出生时间均为1958年8月。1984年后身份证制度实施,赵丽青在公安机关登记的出生年月变为1959年8月。在对自报的出生年月的变化缺乏合理解释及相关证据证明的情况下,考虑到身份证制度最初实施时的制度缺陷,对档案登记先于首次申领身份证的个人,不应认为《身份证法》属于上位法因此身份证所登记的出生时间一律比档案记载时间更为权威真实。相反,因档案时间系赵丽青自行填报,其应对填报内容负责,且档案系招工、入学时形成,与劳动、社会保障事项联系更为密切,因此在本案中适用《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳部发[1999]8号)、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行)》,以档案最先记载的出生时间为准,更具合理性。市人社局依据档案最先记载的出生年月予以退休核准和退休待遇核算,有充分的事实和法律依据。一审以居民身份证法、社会保险法为上位法,且职工个人档案记载内容的法律效力、客观权威性均低于公安机关户籍记载为由,判决撤销市人社局的退休核准行为,认定事实和法律适用均存在不当,二审法院遂对一审判决予以撤销,对赵丽青关于撤销原退休审核行为,重新作出退休核准行为的诉讼请求予以驳回。
[评析]
若职工个人档案记载的出生年月与身份证、户口本记载不一致,行政机关在作出核准退休行为时将需要某种认定规则进行认定。近年来,上山下乡并于文革后期返城务工、入学、参军的“知青”普遍达到退休年龄,此种档案记载出生年月与身份证记载不一致的情形频繁出现,行政机关在核准退休时,对此类职工的出生年月认定也引发了行政诉讼。
此类行政争议的形成有特殊历史原因,我国于1984年颁布《中华人民共和国居民身份证试行条例》,开始建立身份证制度,在此之前因特殊历史环境及生育管理制度不完善,并无统一、准确、权威的出生年月登记,以致上世纪七十年代末“知青”返城入学、招工、参军填写档案时也缺乏客观、准确、权威的户籍信息供招生和用人单位对照。出于符合招录年龄要求等目的,部分人员在入学、入职档案中填报出生年月时有一定的倾向性,招生、招工单位亦缺乏权威依据进行比对。到1984年首次申领居民身份证时,虽然法规要求申领身份证要交验户口簿,但因户口簿遗失、认为户口簿记载的信息不真实而要求修改等情况仍然存在,由于缺乏可供对比的权威信息依据,对身份证上出生时间的登记也存在按申请人自报时间登记、修改较为随意等情况,最终造成一定数量的人事档案记载的出生时间与后来申领的身份证、户口簿记载的出生时间不一致。到建立社保制度时,社保档案的建立又以身份证记载出生信息为准,故也存在社保登记信息与人事档案信息不一致。
当个人档案记载的出生年月和户籍、身份证、社保信息等不一致,又缺乏医院原始出生证明等客观证据的情况下,出于办理核准退休事项的目的,有必要结合特殊历史背景,制定专门的认定规则。原劳动和社会保障部《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳部发[1999]8号)、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行)》即是此种认定规则。依据上述两个一般规范性文件的规定:在办理退休事项时,如果出现个人户籍信息记载的出生时间与档案记载不一致的,以本人档案最先记载的出生时间为准,《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行)》将该规定细化为“以盖有公章的第一张记载出生年月表格为准(体格检查表除外)”。
然而,两个规定仅属于较高级别行政机关的一般规范性文件,不属于政府规章,甚至不属于最广义的“法律”范畴,是否应该在案件中参照,颇有疑问。与之相对,《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国社会保险法》均明文规定身份证记载信息的权威性,规定社会保险事项和公民身份号码的对应性。那么,对于本案所示的出生年月认定争议,是否就应该依照两部法律的规定、依照身份证记载为标准作出判决?
二审法院考虑了案件的特殊历史背景,即本案中赵丽青个人档案形成时间早于身份证申领,早于《居民身份证法》、《社会保险法》的制定,也考虑了特殊政治历史环境下生育管理制度的缺失造成的影响,即首次领取身份证时,公安机关并没有医学出生证明核查等手段确保登记的准确性。并考虑了以下因素:个人档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成,较之公安机关的户籍登记信息,其与退休等社会保障事项的联系更为密切;个人档案文本具有唯一性,保管程序严格,具备较强真实性;个人档案基本信息系由个人自行申报或填写,个人应对其申报填写内容负责;证据形成时间越早于争议事项,通常其可信度越高。基于以上考虑,本案涉及的两个一般规范性文件层级虽低,但所确定的“依照档案最先记载”的认定规则是具备合理性的,应在本案中参照适用。相反,在本案中,《居民身份证法》、《社会保险法》虽为上位法但并未对退休核准事项中的出生时间认定作出特别规定,若仅依上位法优于下位法的原则而忽略特别法相对一般法的优先性,且忽略法律制定在后的事实,可能会造成法律适用的不当。
在确定参照两个一般规范性文件后,结合本案所查明事实,职工赵丽青于1979年填写《招工审定表》时并无身份证制度,档案填写的出生时间系其自报,直至1981年进行员工信息登记和转正时,其自报的出生时间均为1958年8月。1984年后身份证制度实施,赵丽青在公安机关登记的出生年月变为1959年8月。在对自报的出生年月的变化缺乏合理解释及相关证据证明的情况下,考虑到身份证制度最初实施时的制度缺陷,不应认为《居民身份证法》属于上位法因此身份证所登记的出生时间、户籍管理机关登记的时间一律比档案记载时间更为权威真实。相反,因档案时间系赵丽青自行填报,其应对填报内容负责,且档案系招工、入学时形成,与劳动、社会保障事项联系更为密切,因此在本案中以档案所记载的出生时间为准,更具合理性。

 


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